生活品质会更高 [2022-10-18]

[36]其中，究竟对老年人的照料或者提供服务的质量达到何种程度才符合老年人的需求，也值得探讨。

在这种背景下，中央开始强调全面准确理解和贯彻一国两制方针，强调宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础这一重大命题。(34)2015年3月，国务院总理李克强在第十二届全国人大第三次会议上作政府工作报告时指出，我们将坚定不移地贯彻‘一国两制、‘港人治港、‘澳人治澳、高度自治方针，严格依照宪法和基本法办事

[22]应松年、张航认为，行政法典不仅是对既往法治政府建设成果最具权威性的历史总结，而且是对未来法治政府建设最具全面性、体系性和塑造力的发展规划。[8]2022年6月23日国务院印发的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发[8]14号），https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-06/23/content_5697299.htm，最后访问日期：2023年9月3日。如马怀德提出的行政基本法典体例框架如下：第一编为总则。第四，规定了网络环境下的政府信息公开制度和政府数据开放制度。主观行政法律规范体系为主定位下的行政组织法部分以规范行政机关之间在行为层面的关系为主，不将机构、编制、人员等静态组织法律制度纳入法典中予以规定，这一定位更契合数字政府之下的行政组织立法需求：其一是数字政府以整体政府为基础，需要行政机关之间进行数据共享，整合大数据，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，[43]客观上对如何加强行政机关之间的协作提出了立法需求，主观行政法律规范体系为主更契合此立法需求。

[18]在这些法典中，除行政法律规范外，还包含了大量民事法律规范、经济法律规范、社会法律规范等其他性质的法律规范，而行政基本法典的法律规范为行政法律规范。法国《公众与行政机关关系法典》采关注个体命运的微观叙事视角，以公众为中心，建构了数字时代之下开放、参与、高效、友善的现代政府治理机制，实现了传统行政法律制度的程序化、主观化转型，值得我们关注和借鉴。③中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(一九七五—一九九七)》(上)，北京：中央文献出版社，2004年，第500-501页。

(23)综上所述，修宪者通过宪法第31条将一国两制法律化，为特别行政区实行资本主义制度提供了合宪性，体现了高超的立法技术与政治智慧。关 键 词：一国两制  宪法  基本法  宪制秩序 2022年是八二宪法公布施行40周年，也是香港回归祖国25周年，香港基本法实施25周年。政治体制专题小组由查良镛、肖蔚云为负责人，张友渔、许崇德等作为成员。自香港回归以来，特区法院在司法判例中不时援引中国宪法作为裁判的说理依据。

基于宪法的规定和授权，特别行政区制度的主导权在中央，由全国人民代表大会通过法律的形式规定。(2)母法在子法适用的地区是否有自我贬抑性?如不，则在母法与子法冲突时，造成子法受到贬抑。

这类问题自然包括香港问题，虽然香港、澳门的情况与台湾不完全相同，但可建立特别行政区，实行‘一个国家，两种制度的方针，这是相同的。回归后，全国人大常委会根据香港的实际与基本法实施的需要，对基本法进行了5次解释，及时解决了基本法实施过程中面临的现实问题，凝聚了基本法共识，体现基本法的包容与开放性。在这种背景下，中央开始强调全面准确理解和贯彻一国两制方针，强调宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础这一重大命题。(34)2015年3月，国务院总理李克强在第十二届全国人大第三次会议上作政府工作报告时指出，我们将坚定不移地贯彻‘一国两制、‘港人治港、‘澳人治澳、高度自治方针，严格依照宪法和基本法办事

[22]应松年、张航认为，行政法典不仅是对既往法治政府建设成果最具权威性的历史总结，而且是对未来法治政府建设最具全面性、体系性和塑造力的发展规划。[8]2022年6月23日国务院印发的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发[8]14号），https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-06/23/content_5697299.htm，最后访问日期：2023年9月3日。如马怀德提出的行政基本法典体例框架如下：第一编为总则。第四，规定了网络环境下的政府信息公开制度和政府数据开放制度。

主观行政法律规范体系为主定位下的行政组织法部分以规范行政机关之间在行为层面的关系为主，不将机构、编制、人员等静态组织法律制度纳入法典中予以规定，这一定位更契合数字政府之下的行政组织立法需求：其一是数字政府以整体政府为基础，需要行政机关之间进行数据共享，整合大数据，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，[43]客观上对如何加强行政机关之间的协作提出了立法需求，主观行政法律规范体系为主更契合此立法需求。[18]在这些法典中，除行政法律规范外，还包含了大量民事法律规范、经济法律规范、社会法律规范等其他性质的法律规范，而行政基本法典的法律规范为行政法律规范。

法国《公众与行政机关关系法典》采关注个体命运的微观叙事视角，以公众为中心，建构了数字时代之下开放、参与、高效、友善的现代政府治理机制，实现了传统行政法律制度的程序化、主观化转型，值得我们关注和借鉴。[39]《公众与行政机关关系法典》第R.114-9-5条规定：本节所涉及的信息应以电子形式提供，由第R.114-9-1条和第R.114-9-3条提到的部门和机构确保信息交换的可追溯性，若无法完成，则通过国家数字技术及信息和通信系统部际局提供。

为符合体系性要求，行政基本法典就需要建构起自治、自洽、自足的基本行政法律规范体系，这使得行政基本法典在积极回应法治政府建设的立法需求的同时，又要与实践保持一定的距离，对法治政府建设提出的立法需求，按照一定的逻辑进行选择和剥离，而非照单全收。从前述表述中可以看到，行政基本法典的小法典思路并不否定编纂部门行政法典，只是将部门行政法典的编纂排除在行政法典编纂之外。[23]应松年、张航：《中国行政法法典化的正当性与编纂逻辑》，载《政法论坛》2022年第3期，第34页。成协中：《法国〈公众与行政机关关系法典〉的制度创新及其对我国行政法典编撰的启示》，载《法国研究》2022年第1期，第48—54页。法治政府的法律规范体系定位是一种功能主义色彩很强的立法思路，与法治政府建设实践保持着极为紧密的关联，此种定位与法典编纂所追求的内在高度体系性和外在相对封闭性之间存在天然的紧张关系，使得此种定位存在以下难以克服的先天不足：一是行政基本法典的体系性不足。第三，更有助于如期实现建成数字政府的目标。

随着经济和社会的快速发展，当前行政管理面临着一系列新的问题，如工业化带来的如何对各类风险进行有效治理的问题，城市化进程加快带来的城市治理问题，人们权利意识增强带来的社会矛盾冲突加剧的问题等。第二，行政基本法典以行政程序法律规范为核心内容，兼具部分实现行政组织、行政实体、行政监督和救济法律规范的法典化。

如《公众与行政机关关系法典》第一卷第一编公众申请的提交和处理中，包含了公民到行政机关办理各类证件的处理机制。大数据技术的应用在我国已覆盖经济、社会、生活的方方面面，数字政府建设也正在全面推进其广度和深度。

[30]参见王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路》，载《中国法学》2021年第4期，第121页。如根据第R.311-3-1-2条的规定，行政机关应在不违反受法律保护的秘密的前提下，以易懂的方式，向被裁定对象提供算法处理对决策的贡献程度和方式等信息。

第二，立法难度相对较小，更有利于行政基本法典的推出。成熟的单行法先行是民法典编纂取得成功的经验之一，编纂行政基本法典的呼声日隆，已经有相对成熟的行政单行法律，也是其中的重要因素之一。如王敬波提出的框架设想中，第二编为行政组织，编下设置六章：第一章行政组织的原则，第二章行政机关，第三章行政编制，第四章国务院组织，第五章地方政府组织，第六章公务员。第六编为行政监督与问责，包括层级监督、政府督察、预算监督、审计监督、行政问责等内容。

三、法治政府的法律规范体系还是行政权力的法律规范体系编纂行政基本法典的重要现实因素是推动实现法治政府，[20]法典如何因应法治政府建设的立法需求，是确定行政基本法典规范体系要解决的重大问题。数字政府对应的是整体政府，需要从碎片化的部门体制向整体政府转型，这使得行政组织法律制度的重心由线下静态的组织、机构、人员的制度安排，转向以大数据为基础的行为层面的内部整体关系的建构。

如姜明安提出：编纂行政程序法典，是为行政权力定规矩、划界限，加强对行政权力运行的制约、监督的需要。行政权力的法律规范体系定位以推动法治政府建设为目标，但又与法治政府建设实践保持了一定距离，力求淡化法典的功能主义色彩，增强法典的规范主义特点。

如姜明安设想的行政程序法典，[29]较之王万华设想的程序主义进路的行政基本法典，[30]内容要限缩很多。行政权力的法律规范体系定位聚焦完成对规范行政权力的法律规范的法典化，调整对象单一，以行政权力的各类表现形态行政活动为编安排法典结构，各分编规范对象属性相同，具有共同遵循的基本原则和共同制度，可以提取公因式的方式规定在总则中，这使得法典各部分法律规范之间具有较为紧密的内在逻辑关联，法典体系性较强。

[13]杨伟东：《基本行政法典的确立、定位与架构》，载《法学研究》2021年第6期，第53页。[34]参见罗智敏：《论通用行政基本法典编纂的基础性问题》，载《政法论坛》2023年第3期，第30页。网络技术推动了政府信息公开制度的进一步发展，同时促进了政府数据开放制度的出现。如《公众与行政机关关系法典》采用行政法律制度与行政诉讼法律制度相分离的编纂思路，聚焦行政机关的活动进行立法。

[1]参见杨建顺：《为什么行政法不能有统一的法典》，载《检察日报》2020年6月3日，第7版。第三，行政组织法部分以规范行政机关之间在行为层面的关系为主，不将机构、编制、人员等静态组织法律制度纳入法典中予以规定。

[42]Javier Barns教授认为，在三代行政程序中，第三代行政程序是最具行政特色的行政程序，不再是司法程序或者立法程序与行政的结合。但这一传统行政法的特点，在法国《公众与行政机关关系法典》中，出现了明显的调整和变化。

对于行政机关传达或公布的文件中出现的公共信息，任何人只要愿意，都可以用于制作或接收文件所需的公共服务任务以外的目的。[21]因此，将行政法典定位为是对一般行政法律规范进行法典化的行政基本法典后，法典的法律规范体系定位需要解决的第二层问题即为：行政基本法典如何因应法治政府建设的立法需求，定位法典的法律规范体系？是定位为法治政府的法律规范体系，对全部一般行政法律规范进行法典化，还是定位为规范行政权力的法律规范体系，对一定范围的一般行政法律规范进行法典化？对于这些问题，已有研究形成了两种观点：第一种观点是，将行政基本法典定位为法治政府的法律规范体系，完成全部行政组织法、行政行为实体法、行政行为程序法、行政监督和救济法律规范的法典化。